Як новий закон про столицю змінить Київ: розповідає співавтор

За офіційними результатами київських виборів, що були оприлюднені 6 листопада, міським головою вже вдруге поспіль стає Віталій Кличко, а його партія УДАР разом із «Європейською солідарністю» отримали найбільше голосів до Київради. 

При цьому у Києві невдовзі може повністю помінятися вся система влади. Це станеться, якщо Верховна Рада проголосує за закон про столицю під номером 2143-3. 

Slider image

Нагадаємо, що минулої осені він був ініційований групою народних депутатів від «Слуги народу» і тоді ж прийнятий у першому читанні. Цієї зими законопроєкт пройшов майже тисячу правок, а нещодавно отримав рекомендаційні висновки від Ради Європи, на чому, як пише рух ЧЕСНО, особисто наполягав Кличко, закликаючи парламентарів «не поспішати з розглядом проєкту».  

На прес-брифінгу, що відбувся на початку жовтня, депутати наголосили, що Рада Європи «вітає основні положення закону» і навіть вважає деякі з них «дуже позитивним кроком» — та пожалкували, що парламент не встигне ухвалити його до виборів через «вимушений карантин». Втім, за нього не проголосують і цього місяця: попереду — громадські обговорення ще одного дотичного законопроєкту, який передбачає зміни в Конституції щодо місцевого самоврядування.

Хмарочос розпитав у співавтора Дмитра Гуріна: наскільки змінився цей законопроєкт і чим саме він допоможе місту?

Донедавна у новинах про підготовку закону до другого читання фігурувала цифра — 852 внесені поправки. Як вони вплинули на закон, що у ньому змінилося? 

Фактично, ми редагували майже всі розділи. Кожну поправку обговорювали і з фаховими експертами, і з містянами, у нас пройшли обговорення по всіх районах міста. 

У нас практичний підхід. Закон складний, тому, коли до нас приходять з розумними коментарями, ми слухаємо і враховуємо все, що має практичний сенс.

Бо ми маємо збалансувати не лише політичну систему Києва, але й впровадити модель сталого розвитку міста, оновити принципи стратегічного планування, основи містобудування. Тому для нас дуже важливо, що більшість ключових нововведень позитивно оцінили у Раді Європи.

Slider image

Базис залишається незмінним: ми бачимо Київ містом, де працює реальне самоврядування, а держава не може на свій розсуд втручатися в його справи. Відтак, ми виводимо муніципалітет з-під настійливого контролю держави. Сьогодні КМДА та її голова не є самостійними гравцями, вони підпорядковані Кабміну та Президенту.У всіх містах мерія виконує завдання міської ради. В Києві більшість завдань виконавчому органу ставить Президент та Кабмін.

Тобто, сьогоднішня КМДА — це не міський, а державний орган, такий саме, як податкова чи митниця, а її голова отримує розпорядження від держави, Кабінет міністрів призначає йому заступників. Але таке підпорядкування неможливе у жодному європейському місті — містяни обрали раду і мера, а держава вирішує, подобається їй цей мер чи не подобається, це абсурд.

Наш законопроєкт передбачає, що КМДА так і залишиться державним органом. Але єдиною та головною його функцією стане адміністративний нагляд за рішеннями Київради, за діяльністю мера та нового виконавчого органу Київради — Магістрату, якому від КМДА перейдуть всі права по управлінню містом. 

Президент і Кабмін втратять право ставити завдання мерові, все життя міста буде регулюватись у відносинах міського голови та міської ради.

Slider image

Забрати у держави права управління і залишити тільки функцію нагляду вже 10 років вимагає Рада Європи, бо це є модель Європейської Хартії Місцевого Самоврядування, основоположного документу про права міст і громад для всієї Європи.

Але в той самий час саме розділення посад міського голови і голови КМДА і викликало найбільшу критику. Найкраще я почув від народного депутата Ростислава Павленко з ЄС: «Буде два цирка на одній вулиці». Тобто, мер щось вирішує, а голова КМДА потім це скасовує через суд — це постійна війна. 

Але в нас йде не тільки закон про столицю, а й купа паралельних процесів.

І цей ключовий конфлікт в законі про Київ знято через новий закон про місцеві державні адміністрації. Його нова, компромісна редакція покладає функції адміністративного нагляду над усіма областями і Києвом на одне з міністерств.

Тобто, за такою моделлю голова КМДА буде наглядати не за рішенням міського голови і Київради, а за рішеннями районних в місті рад та їх виконавчих органів — і це повністю знімає можливість конфлікту голови КМДА та міського голови, навпаки вони стануть один для одного інструментами.

Це буде змінено в нашому законі перед виходом до пленарної зали.

Нови муніципальні органи — це і додаткова бюрократія. Чи не ускладнює це міське управління?    

Зараз у нас є велике КМДА, воно стане мерією. Держава створить маленьку державну адміністрацію з функцією адміністративного нагляду. Кількість управлінців не зміниться, всі ті самі структури стають Магістратом, але тепер вони будуть підпорядковуватись не державі, а міській раді.

Очільник оновленої КМДА, як органу нагляду, не зможе напряму втручатися у справи міста — скажімо, накласти вето на рішення Київради. Але його задачею буде нагляд за законністю: він надаватиме правову оцінку рішенням та процесам, що відбуватимуться у місті, та подаватиме до суду, якщо помітить серйозні порушення. 

Таким чином він стане і арбітром і для містян, яким потрібно захистити свої права. Так ця система працює в Європі, але у нас виписана дуже м’яка її модифікація, наприклад у Франції і Польщі вона набагато жорсткіша, в деяких країнах Європи держава має право зупиняти рішення місцевого самоврядування, у нас такого не буде і це прекрасно. 

За новим законом, міський голова буде очолювати Магістрат, тобто виконавчу владу, а також зможе головувати у Київраді. Натомість противники закону стверджують, що з мера роблять «весільного генерала», який нічого у місті не вирішуватиме. То якими будуть його можливості?       

«Весільним генералом» мер є зараз. Сьогодні єдині права, які у нього є — головувати в Київраді та підписувати її рішення. Всі виконавчі функції в місті у голови КМДА, на якого мера призначає держава, або не призначає, як ми бачили з Поповим, призначеним замість Черновецького — модель доволі дика.

Все це — закон Януковича 2010 року, за яким досі живе Київ.

Тому новим законом всі права та обов’язки, окрім адміністративного нагляду, передаються від голови КМДА посаді міського голови. Кого кияни обрали, той і управляє без затверджень від держави. При цьому ми виходимо з того, що міський голова повинен мати широкі повноваження і водночас — нести повну відповідальність за місто, яким керує. Тобто, модель «сильного мера».

З іншого боку у цього «сильного мера» сьогодні неадекватно великі повноваження у Київраді. Йому одночасно підпорядкований її апарат, він головує на сесіях, формує порядок денний (тобто визначає, які питання розглядатимуть депутати), ставить на голосування свої проєкти і навіть має право голосу в голосуваннях, хоча не є депутатом. 

Поєднання такого контролю над Київрадою і виконавчих функцій в одних руках означає, що ти сам виділяєш собі бюджет, сам його витрачаєш і потім сам себе перевіряєш. Це корінна причина всіх наших розмов про корупцію в місті.

Тож представницьку (рада) і виконавчу (мер) гілки місцевого самоврядування ми маємо розділити. 

Так, з’являється колегія Київської міської ради, де будуть, окрім міського голови, і представники депутатських фракцій та голови постійних комісій. Саме колегія формуватиме порядок денний на кожне засідання — тобто, план дій в місті тепер має бути спільним. Такий механізм ефективно працює в парламенті — коли всі стейкхолдери сідають за стіл і домовляються це завжди працює.

У ради — повноваження приймати рішення і бюджет. Колегія — формування спільного порядку денного. У міського голови — право призначати команду і мати операційну самостійність при реалізації бюджету. Далі — аудит наприкінці року.

Slider image

Також ми вважаємо, що у мера потрібно скасувати право  голосувати в раді. 

Міський голова повинен мати беззаперечне право скликати міську раду, головувати на засіданні і ставити питання на розгляд. Але його не обирали депутатом і права голосу при голосуваннях у нього не може бути, це змішування гілок самоврядування і порушення здорового глузду.

При цьому саме міському голові ви делегуєте право подавати бюджет.

Це він робить і зараз. Але ми хочемо змінити сам процес затвердження бюджету. Адже сьогодні, коли мер подає депутатам бюджет, він змушений миритися з безкінечними правками, «хотєлкамі на округи», які ті пропонуватимуть і просто роздувають витратну частину бюджету. 

Натомість ми пропонуємо, щоб саме міський голова повністю відповідав за весь «бюджетний цикл»: подавав і бюджет, і можливі правки до нього, та контролював його виконання. Але це означає і повну відповідальність: якщо він прорахується, складаючи бюджет, то не зможе звалити свої помилки на інших.

Депутати мають працювати з бюджетом на етапі формування, але в зал міської ради на голосування він має виходити збалансованим по доходам/витратам і мер, якому його виконувати, має відповідати за те, що він зможе його виконати.

Монополії міського голови на правки в бюджет зараз в законопроєкті немає, але ми пропонуватиме це як загальну модель на рівні місцевого самоврядування всієї країни, це припинить політичну корупцію на бюджеті в радах.

І яким ви бачите цей процес? 

Все просто: магістрат розробляє річну програму діяльності, з визначеними обчислювальними цілями, і готує проєкт бюджету де визначено, на що йтимуть гроші для виконання цих цілей. Київрада голосує за прийняття і річної програми діяльності і  бюджету, міський голова протягом року забезпечує їх виконання.

Щорічно за замовленням Київради проводиться незалежний аудит досягнення цілей з річної програми і виконання бюджету. Планували зменшити за рік час заторів на 20% — то які результати? Незалежні аудитори на рівні Києва, це, напевно, велика четвірка — зокрема, Ernst&Young та Deloitte.Сьогодні бюджет Києва складає більше 2 млрд доларів. Такою сумою не можна розпоряджатися без аудиту: містяни повинні знати, на що адміністрація витрачає їхні гроші.

Відтак, за новим законом Київрада отримує і додаткові можливості, наприклад, створювати контрольно-ревізійні комісії, і зобов’язання — зокрема, щороку замовляти незалежний аудит. 

У законопроєкті сказано, що аудит стосуватиметься і чиновників Магістрату. Передбачається, що вони працюватимуть за контрактом, а їхня робота оцінюватиметься ключовими показниками ефективності (KPI). При цьому Рада Європи назвала повний перехід на контрактну основу «сприятливим для політизації та кумівства».  

Впровадження контрактів для посадовців — це необхідна міра. Більшість чиновників працює у виконавчій владі вже багато років, а звільнити їх за неефективну, іноді навіть шкідницьку роботу майже неможливо. 

Тому робота за контрактом і щорічний її аудит мають стати ефективним механізмом: у кожного посадовця будуть показники, які наочно демонструватимуть, як він працював протягом року. Якщо не впорався — контракт буде підписано з іншою людиною.

Втім, у Раді Європі слушно зауважили, що такий підхід для 100% співробітників магістрату буде надто радикальним. Її експерти вважають, що повна контрактна основа дасть можливість звільняти взагалі всіх чиновників, які не влаштовують нових керівників міста. Тобто, йде мова про політизацію цього процесу. 

Це точно буде змінено. Право визначати, хто працює на контрактах, буде у Київради. Як варіант — можна перевести на контракт лише топ-чиновників, керівників департаментів та комунальних підприємств, які й відповідають за реалізацію міської політики. Але остаточно це вирішить місто. Дати право місту завжди краще за те, щоб встановити єдине правило на рівні закону.

Новий закон зачіпає і депутатів Київради. Зокрема, депутатство стає оплачуваною роботою, а можливість суміщати роботу в Київраді та інші посади значно обмежується: зокрема, депутати не зможуть водночас очолювати комунальні підприємства. 

Крім того, депутатами Київради не зможуть стати керівники та власники компаній, які постачають товари і послуги місту, а також власники земельних ділянок під багатоповерхову забудову. Також вони не мають права володіти такими компаніями або контролювати їх через членів родини. Інакше Київрада зможе достроково припинити їхні повноваження. 

Говорити ж про оплачувану роботу в Київраді не зовсім коректно — ми вводимо європейську модель компенсації, коли депутат може працювати десь ще, але отримує гроші за свою активність в Київраді: пленарні засідання, робота в комісіях, робота з виборцями. Конкретні правила та суми визначить Київрада. Сподіваюсь, Київрада не буде приймати популістичні рішення і призначать адекватні для міста з 2 мільярдами доларів річного бюджету компенсації. Щонайменше, депутати попередньої каденції в приватних розмовах говорять, що депутати дуже схвально оцінять цю зміну.

Новий закон має відновити у місті районні ради та впровадити їхні виконавчі офіси. Якими ви бачите нові райони — та чим виконавчі офіси відрізнятимуться від нинішніх райдержадміністрацій? 

Сьогоднішній поділ на райони у Києві — архаїчний та незручний. Їхні географічні межі просто не відповідають здоровому глузду, коли, наприклад, мешканці Русанівки живуть в одному районі з ДВРЗ. 

Наприклад, жителів кожного берлінського району об’єднують не лише історичні топоніми, але й спільні інтереси: економічні, соціальні, культурні. Й ці інтереси відчутно відрізняються в залежності від району — люди, що живуть у приватному секторі, мають інше бачення свого району, аніж мешканці щільної міської забудови. Відтак, розмір районів у Берліні дуже неоднорідний: в найменшому близько півтори тисячі містян, в найбільших — двісті тисяч. Самоврядування з’являється там, де є спільні інтереси. Але, що найважливіше, кожен з районів має бути достатньо розвинутий економічно, щоб забезпечувати власні потреби.Києву потрібні значно менші райони, ніж є зараз. І кожному з них потрібні своє районне представництво та власний виконавчий орган. 

Попередні райради залишили по собі не надто добру пам’ять, оскільки займалися в основному землею, роздаючи ділянки найбільш спритним комерсантам. Але ці питання — не їхня компетенція; за новим законом земля тільки у Київради, а райони мають опікуватися господарством та розробкою детальних планів територій свого району за участю місцевих жителів. 

Справа лише за Київрадою, яка має наново визначити межі районів. А ось для виборів у районні ради потрібно вносити правки до виборчого кодексу; тут депутатів потрібно обирати за мажоритаркою, а не за партійними списками, інакше ми створимо замість потрібного рівня самоврядування нікому не потрібний політичний конфлікт між районами та містом.

Slider image

Згодом саме депутати районної ради, на відкритому конкурсі, обиратимуть голову виконавчого офісу. Це і є відмінність від райдержадміністрацій — в них голову призначає президент, при цьому підпорядковується голова РДА мерові. В нових районах виконавчий орган буде підпорядкований районній раді.

У законопроєкті також йде мова про залучення містян до різних «інструментів участі» у житті міста. Як вони працюватимуть? Що вирішуватиметься, наприклад, на плебісциті та чи матимуть юридичну силу громадські слухання?  

Вимога залучати мешканців до прийняття всіх рішень в місті є для нас головним в проєкті закону. Це, звісно, не означає, що мешканці прийматимуть рішення замість депутатів міської чи районних рад. Але в усіх процесах на початкових етапах з’явиться етап збору громадської думки: громадські слухання та опитування мешканців, модеровані дискусії та інші форми, які використовуються в світі — і тільки маючи знання про думку мешканців та спеціалістів, депутати міської та районних рад будуть приймати остаточні рішення.

Всі форми залучення мешканців до прийняття рішень та порядок їх реалізації за законом мають бути закріплені в статуті територіальної громади міста. Враховуючи, що статут в місті за законом матиме вищу юридичну силу, ніж інші акти, ці форми залучення стануть обов’язковими.

Плебісцит — форма місцевого референдуму, яка за вимогою Конституції запрацює з появою Закону про місцеві референдуми. Традиційно плебісцит це тип референдуму, на якому визначається зміна функціонального призначення території — наприклад, запланована забудова, а мешканці вимагають зробити парк. Право ініціювати плебісцит має бути також у мешканців, його рішення в світі є традиційно консультативним, але в світі майже немає випадків, коли місцева влада йде проти громади. 

Законопроєкт окремо згадує про «безперешкодний доступ до лісів та природних об’єктів міста». Зараз така юридична норма не працює?

Майже ні. Всі норми, по суті, паперові. В цьому році внесено зміни до адмінкодексу, які мають частково вирішити цю проблему, але ми ще не бачили відповідної практики.

Норми про безперешкодний доступ в нашому законі це вимоги до місцевої влади. Сьогодні місто не може виділити бюджетні кошти, щоб зняти чиїсь паркани. Закон надасть таку можливість.

У законі окремо йде мова про «Зелений кадастр міста Києва». Як він має вирішити проблему «стихійного кронування» київських дерев?

Нещодавно біля метро Арсенальна зрізали 17 дорослих здорових дерев, яким було більше 50 років — лише тому, що вони заважали покласти бруківку. І за це ніхто не понесе відповідальності.

При цьому дерева є найбільш важливим елементом спротиву підняттю температурі, адже саме вони дають затінок. Дерева є такою ж міською інфраструктурою, як ліхтарні стовпи, які дають нам світло. Але стовп можна просто вкопати, а дерева набагато дорожчі, вони ростуть до дорослого стану десятки років. 

Фінансова відповідальність — єдине, що припинить цей треш. Зелений кадастр та право міста на встановлення шкоди за знищені дерева потрібні, щоб кожне дерево було в базі і за кожне таке дерево було встановлено суму відшкодування. Для дерев 50-60 років, на мій погляд, вона має бути значно більше мільйона гривень. 

Я хочу побачити документ, де чиновник підпишеться під знищенням 17 мільйонів гривень міського майна у вигляді 17 дерев — і що далі з цим чиновником буде.

Чим відрізнятиметься запропонована посада головного архітектора-заступника міського голови від нинішнього головного архітектора? Який вплив на міські процеси отримає новий посадовець?

У видачі умов та обмежень, по суті дозвільного документу на проєктування, не повинно бути людського, а отже корупційного фактору. У цивілізованому місті вже заздалегідь визначені всі правила гри: є зонінг, історико-архітектурний опорний план, детальні плани території, де для забудовника вже чітко окреслені всі обмеження. Все, що може зробити чиновник — зробити для можливого девелопера витяг всіх цих документів, затверджених міською та районною радами. 

Але сьогодні головний архітектор Києва — це перша ланка в обслуговуванні забудовників; людина, яка надає їм містобудівні умови та обмеження для проєктування будь-чого і будь-де. При цьому він підпорядкований заступнику мера з будівництва, тобто архітектором в місті керує прораб, що взагалі повна дич. Головний архітектор опікується водночас і плануванням міста, і документами по суті дозвільного характеру на його забудову. Це ніколи не буде працювати.

За нашим законом, головний архітектор сам стає заступником міського голови — і втрачає корупційне право видавати умови та обмеження, де факто дозвільні документи. Відтак він нічого не дозволяє, нічого не забороняє, а формує політики і керує процесами з планування міста — тобто, розробляє разом з мешканцями 25-річну стратегію сталого розвитку міста, іншу стратегічну і містобудівну документацію. І щороку звітується про свою роботу перед Київрадою. 

У частині законопроєкту, де йдеться про забудову особливо цінних територій та історичних ареалів, згадується, що вплив на них нового будівництва може бути «суттєвим» і «несуттєвим». Чим визначатиметься ця різниця? Які документи визначатимуть ці ареали і як тут погоджуватиметься будівництво?

Різниця в тому, що суттєвий вплив передбачає обов’язкове проведення архітектурного конкурсу.

Нове будівництво завжди суттєво впливає на історичне середовище. З реконструкцією абсолютно інша ситуація — буває реконструкція, коли зносять одноповерхову будівлю і планують побудувати 9 поверхів, як це сталося на Саксаганського. А буває необхідно прибудувати тамбур до будівлі — і це також реконструкція.

У нас була спроба визначити що є суттєвою забудовою прямо в законі — в редакції до першого читання. Але стало зрозуміло, що простого варіанту визначення що є суттєва забудова немає. Збільшення об’ємів будівлі на 25% для будинку 3 поверхів і 9 поверхів дає абсолютно різний вплив на середовище. В першому випадку це несуттєвий вплив, у другому — точно суттєвий.

Тому ми надали право визначати, що є суттєвим рівнем, Київраді — наш закон за Конституцією містить особливості місцевого самоврядування в Києві, а це означає насамперед регулювання прав. 

Slider image

Історичні ареали де працюватимуть ці правила будуть визначені в історико-архітектурному опорному плані. Також міська рада отримує право встановлювати в Статуті особливо цінні території та об’єкти міста, межі та режими їх використання. Статут — це, нагадаю, конституція міста, акт, якому інші акти міста не можуть протирічити — таку норму ми обговорюємо зараз для впровадження у всіх містах в країні. Прийняли в Статуті, умовно кажучи, що не можна будувати вище за Лаврську дзвіницю — все, містопланувальні документи в частині, де вони протирічать Статуту можна скасувати 

І так, всі проєкти нового будівництва або суттєвої реконструкції в історичному ареалі на цінних територіях — в тому числі від приватних інвесторів — будуть проходити через архітектурний конкурс або розглядатися на містобудівній раді. Впевнені, що архітектурний конкурс стане основним інструментом, бо у випадку конкурсу розгляд на містобудівній раді не є обов’язковим.

Важливо, що замовником для приватного будівництва є сам приватний девелопер. Тобто, страху, що місто отримає над ним контроль і буде диктувати, що будувати — вже немає. Конкурси в Європі норма, так проєктуються всі історичні міста.

До того ж конкурс є вигідним для інвестора. Інвестор на конкурсі може отримати 5-7 якісних концепцій за 500-600 тисяч гривень (як побудова 20 квадратних метрів житла), де архітектори б’ються до крові за потенційне замовлення. Для розуміння, просто замовити одну концепцію може коштувати до мільйона гривень.

Є ще одна дуже важлива річ для інвестора — техніко-економічні показники є частиною завдання конкурсу. Тобто, на конкурсі не можуть бути зменшені обмеження, які виставило місто, інвестори цього бояться. Одні й ті самі квадратні метри можна побудувати дуже по-різному і мета конкурсу — знайти найкращий варіант побудови обсягу, який визначило місто в містопланувальних документах.

Конкурс – це вигідно для інвестора фінансово, він надає публічність і демонструє всім вибір, це знижує накал у відносинах з громадою, а результати конкурсу мають найвищу легітимність, їх неможливо оскаржити в суді.

Наше завдання — зробити місто для всіх, яке управляється в інтересах мешканців, немає жодних антизабудовних війн і йде системний розвиток за довгостроковою стратегією сталого розвитку.

Тому ми проводимо ці законодавчі новації не тільки через закон про Київ, а й через закони, які регулюють всі міста. Частина стратегічної документації з Закону про столицю, насамперед концепція інтегрованого розвитку вступає в дію для всіх міст вже з липня, ці правки співавторка законопроєкту Ганна Бондар вже провела через інший закон.

Зараз почався процес обговорень закона про місцеве самоврядування і ми будемо впроваджувати збалансовану модель міського управління за принципами сталого розвитку з залученням мешканців вже для всіх міст України.

Приєднуйтеся до нашого телеграм-каналу, щоб бути в курсі всіх актуальних новин з урбаністики: bit.ly/2D7Sel3