Правильні цілі: як удосконалили підходи розвитку стратегій міст

Чинна Стратегія розвитку Києва до 2025 року була створена за підтримки Cities Alliance. Урбаніст розкаже, що в ній не враховано. У своїх рекомендаціях з розробки стратегій розвитку міст ця організація радить проблематизувати міську бідність і способи її подолання як одну з наскрізних тем  підтримки та допомоги, тоді як економічна нерівність не згадана взагалі.

Аналіз здійснено аналітичним центром CEDOS у рамках “Ініціативи з розвитку аналітичних центрів в Україні”, яку виконує Міжнародний фонд “Відродження” в партнерстві з Ініціативою відкритого суспільства для Європи за фінансової підтримки Посольства Швеції в Україні.

Теоретична рамка

Slider image

Процеси децентралізації державної влади тривають у світі останні 50 років. Частина влади переходить від національних органів до місцевих, а також до громадянського суспільства і бізнесу. Міські стратегії є способом узгодження цінностей, візій та цілей різних зацікавлених сторін і створення спільного бачення майбутніх міських політик. Саме з цією метою до розробки стратегій залучають представниць/-ків якомога більшої кількості різних груп жительок/-ів міста: експерток/-ів, активісток/-ів, мігранток/-ів, пенсіонерок/-ів, вчительок/-ів, представниць/-ів малого, середнього та великого бізнесу, журналісток/-ів, держслужбовиць/-ів, художниць/-ів і так далі. На відміну від містобудівної документації, стратегії є менш формальними і більш гнучкими документами, зрозумілими не тільки експерткам/-ам.

Нормативно-правове регулювання

На відміну від інших міст і громад країни, Київ має статус регіону, тому у держави є низка вимог до того, як має виглядати його стратегія. Закон України про засади державної регіональної політики регулює створення стратегій областей, Автономної Республіки Крим, Києва і Севастополя. Детальна методика їхньої розробки затверджена наказом Мінрегіону №79 від 31 березня 2016 року. Ця методика має рекомендаційний характер. Під час розробки чинної Стратегії розвитку Києва були дотримані не всі рекомендації, зазначені у методиці, – наприклад, наявність гендерно-чутливих індикаторів чи прогноз впливу на різні групи населення.

Slider image

Законодавство не має обмежень чи регулювань з приводу того, як мають виглядати стратегії міст. Питання їхньої розробки належить до самоврядних повноважень територіальних громад, які вони здійснюють на власний розсуд. Через це навіть не всі обласні центри сьогодні мають стратегії розвитку. Однак існують методичні рекомендації щодо розробки стратегій ОТГ, затверджені наказом Мінрегіону №75 від 30 березня 2016 року.

Обидві методики рекомендують проводити громадські обговорення під час розробки стратегій, але не уточнюють, у якій формі їх ліпше проводити і кого саме варто залучати.

Рекомендації:

Стимулювати міста і громади розробляти власні стратегії. Наприклад, шляхом фінансування проектів розвитку з державного і регіонального бюджетів лише за наявності стратегії.

Розробити та затвердити універсальні рекомендації щодо розробки стратегій розвитку для всіх міст і громад, які будуть враховувати специфіку населених пунктів різного розміру.

Розробити систему моніторингу, оцінки й заохочення якості під час розробки стратегій розвитку регіонів, міст і громад.

Деталізувати рекомендовані формати врахування потреб та інтересів різних соціальних груп під час розробки стратегій розвитку. Розширити коло тих, кого потрібно залучати: не лише бізнес, наукове середовище і ГО, але й активісток/-ів і мешканок/-ців.

Методика розробки стратегії

Під час розробки чинної Стратегії розвитку Києва єдиним способом залучення громадянського суспільства була онлайн-анкета, якою скористалися 16 громадських організацій і бізнесів. Цей метод партисипації дає дуже обмежені можливості залучити до розробки стратегії різні зацікавлені сторони та соціальні групи. Під час розробки стратегії Харкова, натомість, були проведені опитування громадської думки, а також 11 круглих столів і фокус-груп, у яких взяли участь загалом 700 мешканок/-ців міста. Під час розробки Концепції інтегрованого розвитку Подільського району було проведено 6  воркшопів зі стейкхолдерами, а також 9 обговорень з мешканками/-цями у 3 хвилі, в яких взяли участь 303 особи.

Рекомендації:

Для врахування потреб якомога більшої кількості зацікавлених сторін і соціальних груп, а також розробки справедливої стратегії варто використовувати різні інструменти залучення.

Місце стратегії серед інших документів про розвиток

Стратегія Києва і документи, за допомогою яких її мають втілювати, містять деякі неузгодженості у термінах, індикаторах, а також взаємозв’язках між собою. Наприклад, Програма економічного і соціального розвитку на 2018-2020 роки повторює майже всі оперативні цілі та завдання Стратегії розвитку до 2025 року, які неможливо реалізувати за три роки. Для реалізації всіх міських цільових програм потрібно у кілька разів більше коштів, ніж реально доступно. Програма економічного і соціального розвитку з року в рік передбачає видатки на проекти, реалізація яких не відбувається вже більше п’яти років.

Узгодити між собою документи, спрямовані на реалізацію стратегії, та врегулювати їхні часові рамки.

З огляду на обмеженість ресурсів, під час розробки стратегічних документів робити чітку пріоритизацію цілей, заходів і напрямків роботи з досяжними й реалістичними термінами реалізації.

Виробити уніфіковану систему розробки та взаємозв’язку між індикаторами у документах різних рівнів і часових проміжків.

Зміст стратегії

Чинна Стратегія розвитку Києва була створена за підтримки Cities Alliance. У своїх рекомендаціях з розробки стратегій розвитку міст ця організація радить проблематизувати міську бідність і способи її подолання як одну з наскрізних тем. Попри це, у Стратегії Києва рівень бідності згаданий лише один раз як індикатор сектору соціальної підтримки та допомоги, тоді як економічна нерівність не згадана взагалі.

Slider image

Стратегія має три цілі: 1) підвищення рівня конкурентоспроможності економіки, 2) підвищення комфорту життя мешканок/-ців і 3) збереження історичної самобутності та розвиток культури. Ці цілі вимірюються шістьома індикаторами. Три з шести індикаторів – це позиції у міжнародних рейтингах WB Doing Business, EIU Global Liveability Ranking, Euromonitor Top 100 City Destinations Ranking.

Існують методологічні вади, які ставлять під сумнів використання цих рейтингів як валідного джерела даних про виконання Стратегії розвитку міста. WB Doing Business вимірює легкість ведення бізнесу й дерегульованість економіки, зокрема зниження податків і зменшення соціальної відповідальності бізнесу. Цей рейтинг пріоритизує інвесторок/-ів у ситуаціях конфліктів з громадськими й робітничими інтересами, що суперечить Стратегії, одним із пріоритетів якої є “сталий розвиток – баланс економічної, соціальної та екологічної складових”. У рейтингу EIU Global Liveability Ranking кілька років тому Київ став одним із міст з найгіршою якістю життя лише через початок воєнних дій на Донбасі, що погано відображає ситуацію у самому місті. Euromonitor Top 100 City Destinations Ranking вимірює привабливість для туристів, однак досвід головних туристичних міст світу демонструє, що збільшення кількості туристів є однією з загроз для збереження культурної самобутності.

Проблемою є також те, що низка актуальних проблем міста не згадані або недостатньо згадані у стратегії, зокрема:

неконтрольована точкова забудова без необхідної інфраструктури;

міграція, зокрема маятникова, зовнішня і внутрішня, що призводить до різниці між офіційною і реальною кількістю населення міста;

запобігання й адаптація до змін клімату, перехід на відновлювані джерела енергії;

дозвілля: зменшення кількості доступних некомерційних просторів для саморозвитку і проведення вільного часу.

Рекомендації:

Враховувати бідність і економічну нерівність як наскрізну тему стратегії.

Використовувати валідні індикатори, які вимірюватимуть прогрес у роботі над досягненням конкретної стратегічної цілі.

Включати до стратегії важливі й актуальні проблеми міста.

«Міста для людей»: головні критерії містопланування

Модернізм 1960 років  став однією з найбільших помилок у містоплануванні.  Сьогодні ця думка стає все більше актуальною.  Все частіше люди задумуються, як зробити з некомфортних та неекологічних великиих міст «міста для  людей». Це спровокувало пошук нових, часто низових підходів до міського середовища формування середовища.

Від масштабних антизабудовних та велосипедних ініціатив до дешевих, простих і ефективних локальних дій —Урбаніст  розгляне практики користування простором, що сформувалися за останні півстоліття.

Slider image

Площі — містянам

Про те, що розвиток міст не співпадає з потребами їхніх мешканців, першою заявила Джейн Джекобс. Свою позицію, погляд на вулицю та концепт соціальної столиці вона описала у книзі «Смерть і життя великих американських міст» (1961). Як активістка Джейкобс організовувала низові ініціативи — захищала квартали від забудови, манхеттенський Сохо від швидкісної дороги, а Торонто — від великої автомагістралі. Головний архітектор Нью-Йорка Роберт Мозес став її ідеологічним опонентом, бо Джейкобс активно боролася проти ініційованої ним перебудови Грінвіч-Вілледж. Це був виступ креативного середнього класу проти бюрократичної чиновницької машини.

Тоді ж сформувався феномен Jane Jacobs moment — відчуття, яке переживає активіст, захищаючи рідний район від забудови. Для Джейкобс було очевидним, що треба змінювати підхід до містобудування і повертати містянам тротуари, парки, двори, площі. Зараз відповідно до філософії письменниці працюють сучасні урбаністичні компанії та активістські рухи.

Ментором Джейкобс був Вільям Вайт. Він досліджував центри американських міст, які з 1970-х років стали занепадати через автомобілізацію та расове розділення. Його послідовник Фред Кент розвивав метод плейсмейкінгу, стверджуючи, що коли спрямувати зусилля на поліпшення міського середовища, це підвищить якість життя всіх членів суспільства. Бо громадські простори міста належать його жителям — якщо не юридично, то хоча б ментально. «Плейсмейкінг — це не про дизайн, він про людей», — вважає Кент. І важливо не лише створити місце, де люди захочуть проводити час, а й пояснити чиновникам принципи роботи успішного громадського простору.

Крок убік від автомобіля

1960-ті принесли містам дві проблеми — модернізм та автомобілі. Це популярна думка датчанина Йєна Гейла, якого вважають натхненником сучасного урбаністичного ландшафту. Після війни модерністи взялися будувати нові міста і зробили акцент на будівлях. Це каталізувало виробництво машин. Автомобілі збільшили швидкість і заполонили вулиці та площі, витіснивши пішоходів із колишнього центру міського життя.

Slider image

Фото: Копенгаген

Гейл запропонував зрозумілий підхід до покращення якості життя містян — систематизовано документувати, покроково поліпшувати та знову фіксувати. У своїй книзі «Громадські місця. Громадське життя» архітектор описав, як поступові поліпшення перетворили Копенгаген із автомобільного міста в пішохідне за чотири десятки років. Пішохідна вулиця Строгет в данській столиці зараз найдовша пішохідна зона в Європі. Це робота Гейла.

Ні Джейн Джейкобс, ні Йєн Гейл не представляли рух нового урбанізму, але ідейно були близькі до нього. Міста, орієнтовані на людей, невисока забудова, якісний громадський транспорт і акцент на публічних просторах сформували нову практику користування простором. Для Америки 1980-х вона полягала у протидії розтягненню міст, яке спричинили переїзд у передмістя, занепад центрів та залежність від автотранспорту.

Новий урбанізм ділив простір на центр і периферію з площами у центральній частині і меншою щільністю забудови поза нею. Така методика повернула архітекторів до класичного планування районів, орієнтованого на транзит. Вулиці мали бути доступні для пішоходів та велосипедистів, поєднуватися в квартали, а важливі точки тяжіння — магазини, лікарні, школи розміщувалися поряд із зупинками транспорту.

Локальне втручання

Економічна криза останніх десятиліть, оптимізація та економія ресурсів, громадянська залученість вплинули на появу ще однієї глобальної тенденції. Термін «тактичний урбанізм» приписують містопланувальнику Майку Лайдону, який сформулював його у 2010 році. Його ідея полягала у простій, зрозумілій та недорогій трансформації середовища силами містян.

Практика трансформувалася у міжнародний рух по переосмисленню міського середовища, з послідовним підходом до змін та локальними рішеннями. Низове відвойовування просторів не тільки мало довгостроковий вплив та низький ризик, а й прискорило ріст соціального капіталу мешканців. Такі ініціативи стають аргументом для муніципальних органів влади, які самі по собі не схильні до гнучкості та ризику. У результаті міська влада підтримує і легалізовує зміни.

Slider image
Slider image

Майк Лайдон говорить про тактичний урбанізм як стару практику з актуалізованим значенням і осучасненими завданнями. Він уже має в арсеналі кілька методів, які можна назвати класичними. Це, безумовно створення імпровізованих парків на порожніх парковках. Класичний приклад — Park(ing) Day, щорічна акція, коли паркувальні зони перетворюють на зелені. Також головні артерії міста роблять недоступними для авто у певні дні чи на вікенд. Тоді вони стають майданчиками для вуличних митців, спортсменів, велосипедистів та пішоходів. Уперше таку акцію провели у 1965 році в Сіетлі. Зараз така практика існує і в українських містах.

Атака «зебрами» не так естетична, як утилітарна, бо робить простір безпечнішим і підказує міським службам, в якому напрямку діяти. Тимчасові переходи демонструють, хто має бути пріоритетним в транспортній інфраструктурі міста. Бомбування стільцями (chairbombing) — вуличні меблі з підручних матеріалів ставлять там, де мало соціальної активності або ніде сісти. Це привертає увагу до занепалих публічних просторів і робить їх зручнішими. І останні методи — очищення від реклами та несанкціоноване садівництво. Такі «партизани» обирають незадіяні ділянки чи пустки та створюють там зелені квітучі осередки. Це не просто прикрашає, а й підштовхує до добросусідства та локальних кооперацій.

Сучасний публічний простір вийшов за межі архітектури і визначається також медіа та туризмом. «Замість того щоб запитувати у місцевої громади, який дизайн їм більше подобається, ми повинні були питати, що ми можемо для них зробити». Це слова співзасновника компанії Friends of the High Line, що проєктувала головний суспільний простір Нью-Йорка — парк Хай-Лайн у 2009 році. Роберт Хаммонд каже, що  концепція парку провалилася, бо «у людей є серйозніші проблеми, ніж дизайн». Парк над старими рейками залізниці згадують першим, коли наводять приклади переформатування суспільного простору. Його популярність спровокувала масове будівництво, збільшення щільності населення, ріст цін і відселення місцевих.

У грудні 2016 року країни-члени ООН підписали міжнародну угоду The New Urban Agenda про інноваційний розвиток міст у найближчі 20 років. Вона готує міста до збільшення населення, а міські системи  (від інфраструктури до охорони здоров’я) — до стійкості перед цими викликами. Програма акцентує на тих же публічних просторах: їхня поява має відбитися на економіці, екології, взаємодії та способі життя городян, їхньому здоров’ї. Згідно з угодою, методи управління просторами на практиці мають показати, що, наприклад, реконструкція вулиць приносить реальну користь мешканцям.

Майстер-плани: функціональність, естетика чи вандалізм?

Які практики освоєння простору визначають вигляд та функції сучасних українських міст? На рівні органів місцевої влади вони знайомі нам як містобудування. Втілюється воно у департаментах, управліннях чи виконавчих органах, що мають у назві словосполучення «містобудування та архітектури». Урбаністи наголошують, що західні міста спираються на інший термін — urban planning або «міське планування».

Slider image

Стратегію та бачення розвитку простору прописують у майстер-плані на 15 і більше років. До створення документу залучають різні групи, прописують потенційні проблеми та механізми їхнього вирішення. У пострадянській системі місцевої влади визначальним у роботі з міським простором є генплан. Він має технічний характер, його розробляють для органів влади проєктні інститути. У генплані є деталі розміщення об’єктів, інженерних комунікацій, системи доріг. Частина цієї інформації може бути конфіденційною. Впливати на затвердження генплану містяни можуть на початковому рівні — громадському обговоренні проєкту.

Практика проєктування простору закладена у міському дизайні. Його можуть втілювати як місцева влада, так і низові ініціативи чи активісти. Вигляд парків, вулиць, споруд та в ідеалі зовнішня реклама — те, над чим працюють урбан-дизайнери, щоб зробити міста естетично привабливими та зручними. Для органів влади міський дизайн часто зводиться до благоустрою — формального прибирання території та вивозу сміття. Через радянську традицію побілки бордюрів і вандального обрізування дерев благоустрій сприймається як антиестетична практика без натяку на функціональне впорядкування середовища. Рішення щодо благоустрою приймаються у чиновницьких кабінетах, через це вони часто відірвані від реальних потреб міста і його мешканців.

Право на місто

Усе це в сумі з неефективним розподілом ресурсів робить благоустрій непрогресивною забюрократизованою практикою. Не в останню чергу вона спонукає мешканців до партисипації — міського активізму. Філософ Анрі Лефевр описав його як боротьбу за «право на місто» — можливість консолідовано впливати на творення міського середовища, зважаючи на потреби усіх його користувачів. Це практика сусідських ініціатив, спільні екологічні акції, ревіталізація заводів, перетворення занедбаних просторів на креативні, боротьба з неправильним паркуванням та незаконними забудовами тощо.

Slider image

На думку соціологині Керстін Якобссон, жителі міст у Центральній та Східній Європі мобілізуються через свавільну  комерціалізацію та нелегальну експлуатацію простору. Їхніми вимогами є зміни у підході до містопланування, доступ до міських благ, гідних послуг і недорогого житла. Часто активісти можуть відстоювати інтереси, які суперечать одні одним. Тому тільки одна позиція не є аргументом для ухвалення владних рішень.

Міський активізм виражається як у підписання петицій, так і у встановленні парклетів чи відкритті екокафе. На рівні громадської залученості це розробка проєктів для громадського бюджету або бюджету участі. Мешканцям українських міст він став доступним у 2015 році. Ініціатива дозволяє пропонувати важливі для міста проєкти, голосувати за них і втілювати за гроші міста, тобто розподіляти кошти з місцевої казни.

Поруч із низовим активізмом та системою централізованого управління, місто стає об’єктом міждисциплінарних досліджень, сфокусованих на процесах і методиках міських змін — так званих міських студій. Чимало українських урбаністів вважають, що міські студії в країні неінституціалізовані і тільки починають формувати науковий дискурс.

Джерело: Простір